《財經》記者吳珊/文
北京平谷區東高村村民王文忠正在等著二審的開庭通知。
此前，他因為東高派出所拒絕為兒子小琪（化名）辦理戶口登記，狀告對方行政不作為。2015年11月6日，平谷區法院以王文忠超生為由，判決他一審敗訴，王文忠隨后上訴。
新政策的出臺給王文忠帶來了希望。
1月14日，國務院辦公廳公布了《關于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》（下稱《意見》），禁止設立不符合戶口登記規定的任何前置條件，維護每個公民登記戶口的合法權益。
1月26日，國家衛計委計劃生育基層指導司司長楊文莊接受采訪時表示：“我可以負責任地說，各地不會再有因為違反計劃生育政策上不了戶口的問題，有一例反映上來，我們就會認真地嚴查、嚴處?！睋私?，由國家衛生計生委、公安部、人社部等部門聯合成立的督查組，正在對解決“黑戶”問題進行督查。
然而，1月26日王文忠致電北京市長熱線，詢問兒子的落戶問題如何解決。得到的答復卻是“老人老辦法、新人新辦法”，“老人”仍按北京計生條例第41條執行。按照這條規定，夫妻一方只要有一方為外地戶口，違反規定生育的，夫妻本人及其子女的戶口不予批準進京。這讓他的心情又沉入谷底。
根據第六次人口普查，中國約有1300萬人沒有戶口，俗稱“黑戶”。國家發改委宏觀經濟研究院副研究員萬海遠等人在2014年的調研顯示，造成黑戶的原因多種多樣，包括棄嬰、未婚生育、相關證件丟失、戶籍辦理程序繁瑣或基層部門不作為等，其中最主要的原因是因為超生，60%的“黑戶”人員屬于這種情況。
國家層面的新政出臺后，各地的執行力度不一，社會撫養費制度依然存在，“黑戶”人群要想轉白，依舊不易。
落戶與計生解扣
將戶口與計生脫鉤的要求并不第一次提出，國家衛生計生委組建后，就曾多次要求各地禁止將計劃生育與落戶、入學、低保等捆綁，并開展督查。2015年12月31日，國家衛生計生委還印發通知，再次強調嚴禁將落實計劃生育政策與落戶、入托、入學等掛鉤。
為配合《意見》執行，教育部明確表示，各地須全面掌握轄區內新登記戶口和暫無戶口的適齡兒童情況，“可先入學，后辦戶口登記手續”。此外，還要求學校對于新登記戶口、暫無戶口學生與其他學生一視同仁，不得收取任何額外的費用。
據一項不完全統計，2014年全國至少有20個省份有明確的規定或案例，上戶口必須出示相關計生證明，其中北京、上海、遼寧、四川、河南、湖北等省市在戶籍辦理制度上明確規定，將計生與戶籍掛鉤。
曾代理過多起計生類案件的浙江律師吳有水介紹，近幾年安徽、福建、江西、山東等省都陸續在各部門文件中取消了戶籍與計生捆綁的政策，“江西執行得尤為徹底”；廣東、浙江、上海在國務院《意見》出臺前也已經取消了，“只是浙江和上海都是在內部文件中取消了，沒有公開”。
1月8日-28日，北京市法制辦就北京計生條例修正案向社會征求意見，其中明確：原條例第四十一條關于計劃生育手續與戶口掛鉤的規定(育齡夫妻一方或者雙方為外省市戶口，違反規定生育的，夫妻本人及其子女的戶口不予批準進京)；沒有完成計劃生育目標管理責任制的機關、社會團體、企業事業組織法律責任等規定，都在修正案中刪除。
修訂前的深圳人口計生條例是2013年1月1日頒布并實施的。當時的政策要求，公安機關辦理出生入戶登記應當核查申請人的計生證明，而計生證明獲取條件之一是繳納超生子女社會撫養費。雖然當時廣東省已允許超生子女先入戶、后征收社會撫養費，深圳則以特區立法形式對廣東省的做法進行變通。
2015年6月，廣東省公安廳和衛計委再次聯合下發通知，要求“公安機關不得將持有計劃生育證明或結扎證明等作為辦理出生入戶的前置條件”。1月7日，修改后的深圳計生條例開始實施，這一次，在落戶與計生脫鉤的口徑上，終于與廣東省的規定保持一致。
北京：交不交錢都落不了戶
與其他地方相比，遵循控制人口思路的北京，歷來有著最為嚴苛的戶籍政策，是《意見》最難落地的地方。
本文開頭提到的北京居民王文忠曾結過一次婚并育有二子，離婚后孩子的撫養權都判給了母親。他的現任山東籍妻子則是初婚初育，小琪今年已近5歲。他們是典型的“男京女外”組合，即男方北京戶籍、女方外地戶籍。
在一審判決中，法院認為王文忠為兒子辦戶口時沒提供《生育服務證》，且小琪是違反北京計生規定生育的第三個子女，東高村派出所拒絕為其辦理入戶并無不當。
王文忠的代理律師燕文薪認為，東高村派出所混淆了公安部門及計生部門的職責范疇，未履行公安部門的為兒童落戶的職責，同時錯誤地適用了規范性文件?！稇艨诘怯洍l例》并未將計劃生育作為入戶登記的前置條件。東高村派出所將戶籍登記與計生捆綁的行為違法。
王文忠稱，他曾向平谷區計生委主動要求繳納社會撫養費，但區計生委拒收，并要求去女方戶籍地繳納和落戶?！拔覀兊淖》?、工作地和老人都在北京，去山東落戶不現實?！彼f，“而在北京，‘男京女外’的交社會撫養費也不給落戶，‘女京男外’則可以?！?/p>
北京10位無戶籍兒童的父母旁聽了此案的審理，他們中很多是“男京女外”和“雙獨”搶生的的家庭。他們希望，北京能盡早落實公安部、國家衛計委規定，不要將兒童入戶與計劃生育捆綁。
同為北京居民的再婚夫婦郭保明、閆鳳銀之前都各有一個孩子，但撫養權都歸前任配偶。2010年他們生下第一個孩子小雨（化名）。今年5月，小雨被北京市房山區衛生計生委認定為超生，按2013年北京城鎮居民人均可支配收入的10倍，決定向郭保明夫婦征收40.32萬元社會撫養費。
結婚前閆鳳銀的戶口在河北，按照北京的規定，丈夫一方為本市農村戶口的，需要結婚3年后才能將女方戶口遷到北京?！拔耶敃r已經38歲，如果再等3年可能就生不了孩子了?！遍Z鳳銀說，所以她先生下了孩子，準備等3年后自己的戶口遷來北京后，再去給孩子落戶。
2012年，郭保明、閆鳳銀結婚滿3年，閆鳳銀遂將自己的戶口遷到北京，但她向計生部門咨詢孩子落戶問題時，卻被告知由于違反了北京計生政策，需要先繳納社會撫養費。
在閆鳳銀看來，夫妻二人生育一個共同的孩子是理所當然的事，她甚至還找到了一份計生部門的內部通知，用以證明自己生育行為的合法性。
這份“京人口發［2004］20號”的文件規定，只要再婚夫妻雙方是北京戶口，此前生育的兩個孩子撫養權歸前任，就可以獲準再生。
但是這些都未能改變計生部門的的罰款決定，郭保明夫婦遂將對方告上法庭，最終一審二審均敗訴。
“我們準備繼續向北京市高院申訴，再沒有結果就圍繞孩子落戶問題起訴房山區公安局?！遍Z鳳銀說。她也注意到國務院最近公布的《意見》，并特別關注北京市計生條例的修改，1月底她致電派出所戶籍科，詢問小雨上戶口事宜，“對方答復‘不能上、等通知，政策也不知道什么時候能下來’?！彼f。
撫養費不取消，“黑戶”轉白難
從各地的案例來看，社會撫養費制度是“黑戶”轉白的最大障礙。
雖然全國已經實行“全面二孩”政策，但是現行的社會社會撫養費制度未受撼動。新修訂的人口計生法并未涉及社會撫養費，國家衛計委計劃生育基層指導司副司長周美林也于近日公開表示，對不符合法律法規規定生育的公民，仍然需要征收社會撫養費。
深圳5歲“黑孩”小剛（化名）終于在今年1月7日成功落戶。小剛的父親胡曉偉在修訂后的深圳計生條例生效當天就去給孩子辦理了入戶，成為新政的第一批受惠者。
胡曉偉和妻子早年間將戶口從河南老家伊川縣遷到了深圳。2010年，次子小剛出生后，在老家長住時被人舉報“超生”，當地計生委向他們收繳了社會撫養費。但2014年，胡曉偉在深圳為小剛辦理戶口時，深圳市公安局卻告知他需要深圳市計生證明。
而當胡曉偉向深圳市衛計委請求開具計生證明時，得到的答復是根據廣東省規定，胡曉偉在老家而非深圳繳納社會撫養費，屬于規避征收行為，河南伊川縣應該按照深圳市標準征收社會撫養費。因此，在河南省伊川縣衛計委按照深圳市標準補收社會撫養費之前，不能為胡曉偉提供計生證明。胡曉偉隨后按要求與伊川縣衛計委進行溝通，對方表示社會撫養費已經征收完畢，不會再次征收。事情就此陷入僵局。
依據《社會撫養費征收管理辦法》規定，當生育行為發生時，居住地或者戶籍部門均未發現的，此后由首先發現其生育行為的縣級計生部門按照當地標準征收，同時不能由多地重復征收。因此胡曉偉認為，深圳市衛計委拒絕開具計生證明是不合理的。
去年12月，胡曉偉狀告深圳市公安局敗訴后，又起訴深圳市衛計委，并獲法院立案。
胡曉偉向河南伊川衛計委按當地標準交了兩三萬元社會撫養會，如果按深圳標準要繳21萬元。據吳有水介紹，因為生育行為發現地和戶籍所在地等都可以征繳社會撫養費。所以在現實中，超生者往往會選擇去征收標準低的地方繳費。
小剛落戶后，胡曉偉目前還沒有被深圳市衛計委要求補齊社會撫養費。廣東省公安廳和衛計委此前曾表態：公安機關在戶口登記過程中，發現政策外生育又未繳納社會扶養費的，應先辦理小孩戶口登記，然后將信息通報計生部門，不得影響新生兒入戶。入戶和征收社會撫養費是兩回事，既不相矛盾，更不相互否定，超生不繳罰款可強制執行。
此前，國家衛生計生委曾明確，社會撫養費已經處理完結的，不許“翻燒餅”；未處理完結的，由各省自定。
2015年10月30日，十八屆五中全會公報宣布“全面兩孩”的第二天，湖南衛計委副主任詹鳴就曾表示“不罰搶生”，即五中全會公報公布之日起，符合湖南省現行生育政策的夫婦已經懷孕第二個子女的，可以生育，不要求落實補救措施?！比欢鴥商旌?，國家衛計委指導司負責人表示，“全面兩孩”政策要在修訂的人口計生法實施后生效，各地各部門不得自行其是?！?1月3日，湖南省衛計委隨后對此前“不罰搶生二孩”的決定叫停。
“搶生難題，中央把皮球踢給地方，經歷了湖南省提前表態被叫停，如今地方也大多不表態，再踢給基層?！眳怯兴f，“所以很多地方政策放開了黑戶也不敢去上戶口，政策沒明確是否要追究繳費?！?/p>
對正在落實中的《意見》，即使在計生系統內部也對執行存有疑問。一位國家衛計委人士就提出一系列問題：不交社會撫養費，能不能給“黑戶”上戶口？如果可以上，對那些已經交了二三十萬才上了戶口的，怎么解決公平性問題？農村未來超生的能不能直接落戶？
對于基層計生系統而言，以往將社會撫養費與落戶掛鉤是保證征繳的抓手。未來一旦脫鉤，如何保證征繳成了難題?！斑@些造成了新政執行上的混亂局面?！眳怯兴f，事實也確是如此。
1月22日，山東省人大常委會通過了計生條例修正案，普遍降低社會撫養費。比如，規定有配偶者與他人生育子女等情形，每多生育一個子女的社會撫養費標準，由原來規定基數的3倍到6倍，改為按規定基數的3倍；符合法定結婚條件但未辦結婚登記而生育第一個子女，由原來按照規定基數的二分之一征收社會撫養費，修改為按規定基數的五分之一征收社會撫養費。
在山東的一些城市，卻在去年底則被曝出用預交款、保證金等方式搶收社會撫養費，以完成2016年的征收任務?！安簧龠€在懷孕的婦女就被要求先繳納社會撫養費?！睆V州平機中心執行主任程淵說。
廣東省已明文規定“未婚先育一孩不再繳納罰款”，該省已有城市準許符合二孩條件的婦女取環備孕；而有些地方依然在嚴格查環查體，并且對已經懷上二孩的公職人員施加壓力。
在中國的計生管理體制中，戶籍雖然由公安部門主管，卻一直受制于計生部門。各地市委、縣委都有計生工作領導小組，一般地方黨政一把手任組長，衛計委主任任副組長，公安部門作為領導小組成員，要服從組長、副組長領導，受一票否決制的制約。
“這在地方是一道緊箍咒。要改變現狀，就要取消社會撫養費、取消一票否決制?！眳怯兴f。
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