澎湃特約評論員謝良兵
7月12日，國家發改委印發《“十四五”新型城鎮化實施方案》，提出要穩妥有序推進戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度。盡管該方案是在重申2019年以來的政策導向，但依然引起了廣泛關注。
方案要求全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制；全面放寬城區常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件；完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例，鼓勵取消年度落戶名額限制。
這意味著，除了北京、上海等少數超大特大城市外，中國城市的落戶政策已基本放開。
落戶政策梯度放開的現實意義
過去幾年，中國的戶籍制度改革一直在穩步推進中。
有關城區常住人口300萬以下城市的戶籍放開在2019年就已提出。當年4月，國家發改委印發了《2019年新型城鎮化建設重點任務》指出，城區常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制。此前，城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制。
可見，與2018年比，大城市落戶政策已有不小的變化。而針對城區常住人口300萬-500萬的I型大城市，2018年的政策是“實行積分落戶的要大幅提高社保和居住年限的權重，鼓勵取消年度落戶數量限制”，2019年則是全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。
總體而言，中國的戶籍制度早已從最初的二元制，發展到現在的梯度放開。同時，在方案中也明確了戶籍制度改革的未來方向，其中“試行以經常居住地登記戶口制度”更是與世界人口管理制度接軌，是戶籍制度最終走向全面放開的前期試點。
這種梯度放開，實則是兼顧到了不同城市之間發展的實際狀況。比如，北京、上海等超大城市過去幾年先后進行了城市功能和人口的疏解，這些城市總體上依然處于控制人口的階段，因此，落戶政策不大可能全面放開，只能實施總量控制的原則。
但對于一線城市之外的中國絕大部分城市而言，人口控制的意義并不大。從2017年開始，天津、西安、武漢等很多城市陸陸續續加入了所謂的“搶人大戰”行列，其背后就是當地戶籍制度的松動與逐步放開。2019年3月，作為省會城市的石家莊實現“零門檻”落戶，成為戶籍制度改革的標志性事件。
目前落戶政策放開的最終目標，依然是縮小戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間的差距。方案中提到，到2021年末，全國常住人口城鎮化率達到64.72%、戶籍人口城鎮化率提高到46.7%，之間還存在18.02的差距，如何將這部分常住人口轉換為戶籍人口是重中之重。
這一重任顯然落在了城區常住人口300萬以下的城市身上。根據《2019年城市建設統計年鑒》顯示，城區常住人口300萬以上的大城市數量已經達到30座。而中國的縣級市以上城市691所，再加上屬于城鎮化體系中的一千多個縣城，兩萬余個鎮。
“搶人大戰”背后的人口焦慮
始于2017年的“搶人大戰”一直延續到現在。部分大城市跟隨石家莊實現了“零門檻”落戶；而特大城市也想方設法在學歷、社保等方面降低標準，推動落戶政策的放開。今年以來，已有上海、天津、杭州、武漢等總人口過千萬的超大城市，先后出臺了政策進一步放寬落戶限制。
3月底，天津市發改委取消了積分結算總數限制，積分申報的積分值從140點降低到110點，一次性減少30點，同時放寬了社保繳費期限的積分標準；6月，杭州提出讓畢業生“先落戶后就業”，取消了2021年需由單位正常繳納社保再落戶的規定；同樣是6月，上海進一步降低落戶門檻，提出“雙一流”高校的應屆碩士畢業生，可以直接落戶。
這背后其實是各大城市在老齡化社會來臨之后的人口增長焦慮，以及最近兩年人口流失的擔憂。
根據最新的2021年全國常住人口增量排名，前20名中基本都是二三線城市。一線城市中，廣州以7.03萬的人口增量排在第21名，北京人口為負增長，比上一年減少0.71萬人；準一線城市中，武漢增長120.12萬人，高居全國第一。
在人口過千萬的超大城市中，天津市這幾年的人口變化引人關注。根據相關數據統計顯示，天津常住人口從2011年開始了連續五年的增長，2016年更是直接增加了102萬人，達到1443萬人。但也是從這一年開始，天津人口逐漸停止增長。
從2016年到2021年，天津市的常住人口總量從1443萬人直接降到了1373萬人，人口驟降了近70萬人。事實上，2017年開始，天津還在“搶人大戰”中實施了“海河英才”行動計劃，引進了40萬人口。這是當地政府為了吸引人口，而做的積極努力。
過去幾年，加入“搶人大戰”中的城市，因為引才政策均出現了短暫的人口井噴現象，但很快就回歸正常。這一變化的背后反映的實則是中國目前人口流動的真實現狀——短暫的井噴，解決的是城市中的“存量”外來人口落戶。
接下來各城市需要做的是如何做外來人口的“增量”，尤其是對于不少人口處于凈流出的城市而言，這個增量并不易。數據顯示，2001-2010年，一線、強二線、其他線城市全域常住人口年均增速分別為3.4%、1.9%、0.6%；2011-2016年，增速分別為1.5%、1.2%、0.4%。
城市吸引來人還得能留得住人
放開對農業轉移人口的限制，是城鎮化發展的主線方向。這才是城市人口增長中解決從“存量”到“增量”的轉變，也是縮小戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間差距的重要手段。
改革的關鍵仍在于推進戶籍制度與公共服務解綁，實現教育、醫療、住房等公共服務均等化。上述《實施方案》中提出，各城市因地制宜制定具體落戶辦法，促進在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。
而這恰恰也是挑戰所在。一些城市的基礎設施、公共服務，還不具備承接吸納大量農業轉移人口市民化的能力，放開對農業轉移人口的落戶限制，依然需要政府部門“合力突圍”。
過去幾年來，隨著經濟下行趨勢明顯，以及世界范圍內的產業轉移，中國人口流動的趨勢也從“人口東南飛”向各省內回流，全面放開城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，可以減少一線城市對于大中小城市的虹吸效應，也可以令各省會城市在新一輪的強省會戰略中占得先機。
同時，城市應該放棄對于“引人”的迷思——認為“引人”必須引進高層次人才即所謂的高端人口，而漠視了普通的青年人口。一座城市的人口構成，應該是立體式的，既要有高端人才、也需要產業人員、服務人員等基層人才。拆掉“門檻”，擁抱更多年輕人才是王道。
吸引人進城似乎并不難，不斷地降低門檻甚至直接“零門檻”貌似就能做到，但如何讓這些人最終能夠留在城市，才是最為關鍵的。否則，只會是這幾年出現的因“引人”而出現的短暫井噴，難以實現戶籍人口的持續性增長。
真正能夠留住人的，一是要有大量的合適的就業機會，只有解決了就業才能真正解決人留在城市的價值；二要有發達的經濟與產業結構，這是提供大量就業機會的基礎；三要有利于留住人的軟環境，就是在教育、社保、醫療等公共資源的充分滿足，以及更公平、更自由、更包容的環境。（作者系標準排名城市研究院院長）
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