21世紀經濟報道記者吳文汐廣州報道7月12日，國家發改委印發《“十四五”新型城鎮化實施方案》（下稱《實施方案》），提出要穩妥有序推進戶籍制度改革。
《實施方案》中提到，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度。全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，確保外地與本地農業轉移人口進城落戶標準一視同仁。全面放寬城區常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件。完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例，鼓勵取消年度落戶名額限制。
21世紀經濟報道記者了解到，今年以來，已有上海、天津、杭州、武漢等總人口千萬以上的大城市，出臺政策進一步放寬落戶限制。此次《實施方案》的發布，或許將加快這一進程。
“事實上，未來城市的落戶限制，除了個別城市之外，應該會基本取消?！币晃蝗丝趯＜抑赋?。
受訪專家表示，疫情以來，各地爭相放寬落戶門檻，表明我國城鎮化進程達到一個新的高度。但農業轉移人口市民化還面臨許多挑戰，比如一些城市的基礎設施、公共服務，還不具備承接吸納大量農業轉移人口市民化的能力，放開對農業轉移人口的落戶限制，還需要政府部門“合力突圍”。
推動農業轉移人口市民化
農業轉移人口市民化是城鎮化的核心任務，在“十三五”期間已取得顯著成效。數據顯示，“十三五”以來，我國戶籍制度改革取得歷史性突破，1億農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶目標順利實現，居住證制度全面實施，基本公共服務覆蓋范圍和均等化水平顯著提高。
此次《實施方案》中提出，堅持把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化的首要任務，存量優先、帶動增量，穩妥有序推進戶籍制度改革，推動城鎮基本公共服務均等化，健全配套政策體系，提高農業轉移人口市民化質量。
“只有市民化才是真正的城鎮化，才能防止產生‘城市貧民’?！睆V東省體制改革研究會執行會長彭澎在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，目前，中國的城鎮化進程已經由“土地城鎮化”轉向“人的城鎮化”，前者經常體現為房地產開發，后者則體現在身份城鎮化或農民市民化。
彭澎進一步表示，“存量優先、帶動增量”是農業轉移人口市民化的原則之一，實際上就是先把進城務工人員市民化。這部分人員已經從農業中轉移出來，從事第二或第三產業，其中很多人生活方式已經城鎮化，他們的市民化更容易帶動周邊親戚和鄉親城鎮化、市民化。
民盟中央經濟委副主任、研究員馮奎向21世紀經濟報道記者表示，農業轉移人口市民化還面臨許多挑戰。一是部分城市的基礎設施、公共服務還不具備承接吸納大量農業轉移人口市民化的能力；二是部分城市仍停留在政策發布的環節，看似放開了，實際上并沒有落實到位；三是一些城市的新市民和老市民所享受的“市民權”還有較大差距；四是在如吸納農業轉移人口數量與財政獎補、土地要素支持等一些政策配套上，不同層級的政府部門之間相互“扯皮”。
“總的來看，放開對農業轉移人口的限制，是城鎮化發展的主線方向，需要持續發力、久久為功?！瘪T奎指出。
此外，《實施方案》中提出，各城市因地制宜制定具體落戶辦法，促進在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。
彭澎表示，目前很多城市在所謂的“市民化待遇”上，還未能實現新落戶的農業轉移人口與其他城鎮居民同等權益，包括住房、上學、醫療、就業保障、交通補貼、出入境管理等，其中住房和學位影響最大。這需要二三線城市全面崛起，或者城市群實現一體化通勤，才能最終解決。
梯度放寬落戶限制
此次《實施方案》中，按人口數量對城市落戶限制的放寬，劃分出不同的梯度。城區常住人口300萬以下的城市為“全面取消落戶限制”；城區常住人口300萬至500萬的I型大城市為“全面放寬落戶條件”；而城區常住人口500萬以上的超大特大城市表述為“完善積分落戶政策”，同時提出“鼓勵取消年度落戶名額限制”。
馮奎表示，不同人口規模的城市具有不同的基礎設施和公共服務現狀，以及不同的承載能力和治理水平?！秾嵤┓桨浮窂娬{分梯度放開，進一步明確了“放開”的政策主線與未來方向，同時又切實兼顧到城市發展實際。
“長遠來看，人的自由流動是大勢所趨。但從中短期看，政策層面對人口流動進行適度分流與調節，主要還是考慮到基礎設施、公共服務資源承受能力等現實條件，同時也有資源要素進行區域合理布局等諸多原因?！瘪T奎進一步指出。
目前，中國城市的落戶門檻，主要存在于大型城市和超大、特大型城市中。
馮奎表示，大城市落戶難，表面上看是當地城市政府對落戶有限制，實則背后的原因復雜?！氨热?，外來人口涌入一些超特大城市，但這些超特大城市短時間內提供不了足額的學位，這就涉及到學位背后的建設成本分擔、建設用地指標、事業單位編制等問題?！?/p>
事實上，各類城市積極推動放寬落戶門檻的步伐正在加快。21世紀經濟報道記者注意到，今年以來，已有上海、杭州、天津、武漢、大連、合肥、廈門等城市出臺落戶新政，均有放寬跡象，其中有不少城市總人口在千萬以上。
如3月底，天津市發改委取消了積分結算總數限制，與之前天津積分落戶政策相比，積分指標和積分發生了變化。積分申報的積分值從140點降低到110點，一次性減少30點，同時放寬了社保繳費期限的積分標準。
6月，上海、杭州相繼放寬落戶政策，上海提出“雙一流”高校的應屆碩士畢業生，可以直接落戶在上海，不分專業，不用積分。據悉，目前，非上海生源應屆普通高校畢業生進滬就業落戶標準分通常為72分，達到該分數即可落戶。而杭州則提出讓畢業生“先落戶后就業”，取消了去年需由單位正常繳納社保再落戶的規定。
彭澎表示，入戶政策放寬是趨勢，尤其是疫情以來，各地都在相繼推出更為寬松的落戶新政。此次《實施方案》發布，有利于更加規范地放開放寬落戶政策，這也表明我國城鎮化進程到達一個新的高度，顯示出最終取消戶籍限制是一種新的路徑選擇。
“無論是全面取消、全面放寬還是繼續完善，都體現出‘能放盡放’‘宜松不宜嚴’的特點，我認為最終全面放開所有城市落戶、讓人民自由選擇居住地是大方向，目前分梯度放開限制的政策只是過渡性的安排?！迸砼毂硎?。
