前言
都市圈時代，城市間經濟、交通聯系更為緊密，跨城通勤愈發常見。囿于人口管理體制的行政區和戶籍地規則，公積金跨城使用仍然存在諸多不便。蓉深穗杭等城市從流動人口生活根本需求出發，通過提供一系列便利化服務，吸引大量高知、高技能人口落戶安居，成為都市圈時代人口增長“最靚的崽”。建議相關城市都積極行動起來，加強都市圈內城市間政策互認互通，圍繞“住有所居”的基本需求，把公積金跨城使用作為工作抓手，讓飽受跨城通勤之苦的工薪人群，能夠通過努力奮斗實現大都市的安居夢！
01
住房公積金制度的“前世今生”
計劃經濟時代我國采取福利分房制度，“等國家建房，靠組織分房，要單位給房”是福利分房的典型特征。隨著市場經濟發展，我國逐步取消福利分房制度，住房公積金正是在這一由福利分房向商品房轉軌的時代背景下應運而生。
圖1.住房公積金制度的形成歷程
1991年上海實行房改方案，住房公積金成為保障職工居住權益、提高職工購房商品房能力的一項制度性措施。1994年國務院發文在全國推廣“上海方案”的住房公積金制度。1998年國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》文件出臺，明確住房公積金用途為“主要用于職工個人購買、建造、大修理自住住房貸款”。此后，住房公積金作為保障職工購房能力的資金融通措施，在全國城鎮地區進行全面推廣，外資企業、民營企業等非公單位的職工也開始納入住房保障體系。
02
住房公積金為何出現跨城管理難題？
1999年出臺的《住房公積金管理條例》規定：“直轄市和省、自治區人民政府所在地的市以及其他設區的市(地、州、盟)，應當設立住房公積金管理委員會，作為住房公積金管理的決策機構?！备鶕@一條件，各地級市成立住房公積金管理中心，作為直屬城市政府的事業單位，由城市政府領導和管理。
這一基于屬地的公積金管理體制存在兩大壁壘：一是政策壁壘，公積金歸屬地方公積金管理中心調配，無上級直接管理部門，跨行政區協調存在制度瓶頸；二是利益壁壘，公積金管理中心作為城市政府直屬事業單位，地方公積金自然優先用于保障城市行政區內戶籍居民的住房需求。
隨著市場經濟不斷發展，中國開始步入大規模人口流動時代，人口跨行政區流動與基于行政區屬地的行政管理方式之間的不協調現象日益凸顯。公積金難以跨城使用，正是基于行政區屬地（戶籍地）的公積金管理體制與大規模人口流動現實之間的矛盾表現。
表1.中國流動人口規模（億人）
資料來源：中國統計年鑒，中國人口普查公報
近年來，中國城鎮空間的都市圈化特征日益明顯，新增流動人口開始向都市圈集中，跨城通勤現象也逐漸增多。職住分離的普通上班族們，更需面對公積金難以跨城使用這一現實難題。
圖2.都市圈跨城通勤人口熱力圖
資料來源：聯通智慧足跡，華夏幸福產業研究院
03
住房公積金跨城使用需要逾越的“三座大山”
在人口跨城通勤日益增多的都市圈時代，住房公積金跨城使用仍然面臨著“三座大山”。
大山之一：公積金賬戶跨城遷移
就業是都市圈時代人口跨城流動的主要原因。因就業地變動職工需要遷移公積金賬戶，但受限于各地公積金管理中心的條件認定和執行標準不一，跨城，特別是不同省份間跨城辦理公積金賬戶遷移非常不便。
2017年3月起，住建部組織開發的全國住房公積金異地轉移接續平臺正式上線，各地公積金中心接入異地轉移接續平臺后，跨行政區就業職工可向轉入地公積金中心提出申請，通過在平臺統一操作辦理公積金賬戶的異地轉移接續。截止目前，我國大多數城市公積金中心已陸續接入異地轉移接續平臺，基本實現全國范圍內公積金賬戶跨城遷移。
表2.公積金異地轉移接續平臺第一批上線城市名單
（截止2017.3.31）
資料來源：根據公開資料整理
大山之二：公積金跨城購房提取
2015年后，由于樓市火熱，國家開始加強房地產調控，住房公積金使用條件也因此成為城市政府“一城一策”式房地產調控的一大政策工具。
目前，各地公積金中心針對跨城購房提取公積金，通常設定戶籍地和地域的資格要求，根據異地購房政策執行范圍通常分為四類：
表3.公積金跨城購房提取政策分類
資料來源：根據公開資料整理
住房公積金主要功能是保障城市行政區內本地戶籍人口購房需求。2015年后部分城市出現樓市過熱現象，使用公積金購房需求激增。但公積金繳納水平主要取決于當地居民的收入水平，在購房提取公積金激增而公積金繳納僅能維持平穩增長的情況下，部分熱點城市出現公積金額度非常緊張的現象。
個貸率（公積金貸款余額/公積金繳存余額是反映公積金流動性的一項關鍵指標。截止2018年底，多數城市個貸率已超85%的關注警戒線。相對而言，公積金額度寬裕的城市設置的公積金跨城提取條件較為寬松，例如，深圳市個貸率不到60%，對于異地購房提取公積金的限制條件設定較低。
表4.都市圈中心城市2018年底公積金個貸率
數據來源：2018年各城市公積金年度報告
*注：?？谑形丛O立市級公積金中心，數據來自海南省公積金中心年度報告
大山之三：公積金跨城購房貸款
2015年9月，住建部發布《關于住房公積金異地個人住房貸款有關操作問題的通知》，督促各地抓緊出臺異地貸款業務細則，有序開展異地貸款業務。目前，全國部分城市的公積金中心試點異地貸款業務，但是對異地貸款的資格條件設定通常比較嚴格。
從近三年情況來看，全國異地貸款筆數和異地貸款金額維持在14萬余筆、500億左右的規模。作為簡單參照，2018年公積金貸款共發放252.58萬筆、.53億元，對比我國近2.4億的流動人口總量，當前我國公積金異地貸款的總體規模仍然偏小。
表5.近三年我國公積金異地貸款
資料來源：2016-2018年全國住房公積金年度報告
目前，多數城市的公積金中心異地貸款遵循戶籍地貸款規則，即異地（就業地）繳存公積金的職工在戶籍地購房，可向戶籍地公積金中心申請異地貸款。然而，這一戶籍地貸款規則與都市圈時代工作人口跨城通勤（工作地-居住地）的流動特征并不匹配，在很大程度上限制了跨城通勤人口選擇公積金異地貸款的空間。
部分省份如四川、遼寧、湖南、廣東等，在省政府居中協調下實現了省內部分城市間的異地互貸互認。但跨省異地互貸互認仍處于試點探索推進狀態。當前的跨省異地互貸互認試點主要基于跨省城市間簽署的異地互貸互認協議。例如，2015年，中部地區四省會城市武漢、長沙、合肥、南昌間簽署的異地互貸協議正式生效，在全國率先實現跨省異地互貸互認。然而，隨著2015、2016年樓市火熱，各城市公積金額度趨于緊張。為保障本地居民購房需求、落實房地產調控目標，部分城市設定了更為嚴格的異地貸款申請資格或暫?？缡‘惖刭J款，公積金跨省互貸互認逐漸流于形式。
從30個都市圈中心城市披露的公積金異地貸款情況看，公積金異地貸款惠及面較廣的多為強二線省會城市，例如西安市、長春市、鄭州市、成都市等，上述城市的公積金異地貸款主要用于支持省內異地繳存公積金、省會戶籍人口在省會城市購房并申請公積金貸款。
在公積金異地貸款規模上較為突出的是西安市，西安市最早于2015年6月實現省內異地貸款，即陜西省內非西安市繳存的公積金，可在西安市購房時辦理公積金貸款。
表6.近三年都市圈中心城市公積金異地貸款
數據來源：各城市2016-2018年公積金年度報告
*注：?？谑形丛O立市級公積金中心，數據來自于海南省公積金中心年度報告
04
住房公積金跨城使用便利度評價
本文針對華夏幸福產業研究院識別的30個都市圈中心城市，考察公積金跨城使用的三大主要功能（賬戶遷移、購房提取、異地貸款），分別從政策便利性、政策覆蓋面和政策持續性三個角度，根據公開信息進行分類評價（1-3分：一般-較好-良好），并根據總體評分進行綜合排名。
表7.公積金跨城使用政策評價標準
根據綜合得分情況，在公積金跨城使用上表現最好的城市為成都、深圳、廣州、杭州和西安。
表8.都市圈中心城市公積金跨城使用綜合評價
成都市：四川省將公積金跨城使用作為一項惠民工程推進。2016年四川省已實現省內21市州異地貸款互貸互認，同時陸續和20個外省公積金中心簽訂公積金互貸互認協議。成都作為省會城市，在公積金跨城使用政策的便利性、覆蓋面和連續性上均表現優異。2019年4月成都市公積金新政進一步簡化異地購房提取手續，規定“職工及其配偶在成都市行政區域無自住住房，在省內購買商品住房及再交易住房的，無需提供戶籍所在地或工作所在地證明材料”。
深圳市：受益于強勁的經濟表現和以民營、外資企業為主的經濟結構，深圳市公積金繳存額保持穩定增幅，在公積金使用上非常寬裕。作為一座移民城市，深圳對于外來人口的包容性和服務意識較強，流動人口在遷移公積金賬戶和辦理異地購房提取極為便捷。然而，深圳作為計劃單列市，在與廣東省其他城市推動異地貸款互貸互認上存在一定的制度瓶頸，異地貸款規模相對于其流動人口體量偏小。
廣州市：珠三角地區經濟發展較早，交通基礎設施完善，人口跨城流動特征比較典型。2009年5月，以省會城市廣州牽頭，佛山、珠海、惠州、江門、中山、東莞、肇慶等8個城市的住房公積金管理中心共同簽訂了《廣東省珠江三角洲城市住房公積金貸款合作協議》，率先實現異地貸款互認互貸。
杭州市：2017年杭州實施辦事“最多跑一次”改革，極大地便利了當地居民，特別是流動人口辦理各類政府事務。杭州市近年來成為吸引外來人口的“網紅城市”，即與當地的經濟發展和宜居環境有關，也與杭州提供高質量政府服務、打造宜居親民的城市形象密切相關。
西安市：西安市較早推進公積金跨城使用便利化改革，2015年已經實現省內異地貸款，目前異地貸款規模處于全國首位。與此同時，為吸引外來人口，西安市進行了包括戶籍制度在內的一系列便利化改革措施。優質的城市服務，促使西安成為近年來西部地區異軍突起的“網紅城市”。
05
投之以木桃,報之以瓊瑤——城市便利度與城市人口增長
從公積金跨城使用便利度排名，可以發現排名較高的城市，恰好也是近年來常住人口大幅增長的熱門城市。事實上，公積金跨城使用便利度可視作城市政府服務于流動人口的一個態度縮影。城市針對跨城通勤或異地工作流動人口提供包含住房保障在內的一系列便民服務，外來人口也隨之懷有更高的長期居留生活意愿。因此，具備生活包容性和服務精神的城市，方可成為都市圈時代持續吸引就業人口、實現高質量發展的城市化高地。
表9.2013-2017年主要都市圈人口變動情況
資料來源：各地統計局，高德大數據
考察2018年人口情況。從新增常住人口來看，北京、上海等特大城市由于人口調控，常住人口未見顯著增長，而深圳、廣州、杭州、西安、成都的常住人口增幅超過30萬人。企業是繳納公積金人員的主體，實繳公積金職工數變動可更真實地反映該城市的企業發展情況。從各城市實繳公積金職工數情況來看，上海、北京、成都、深圳、廣州、杭州的公積金實繳職工數增幅超過30萬人，側面反映出這些城市具備較好的經濟勢頭和企業質量。
表10.2018年主要都市圈人口變動情況
資料來源：各城市2018年公積金年度報告，統計局統計公報
06
都市圈時代的公積金跨城使用
目前，中國的流動人口總量已見頂回調，在告別野蠻增長的城市化后半場，空間都市圈化特征更為明顯，新增人口主要向以特大、大中城市為核心的都市圈集中，而部分小城市卻面臨著城市收縮和人口老化的嚴峻形勢。
表11.世界主要城市老齡化率
資料來源：根據公開資料整理
在更加注重生活品質同時又面臨嚴峻老齡化形勢的都市圈時代，城市政府更需注重城市服務，通過城市間協作和政策互通，打造跨越行政區的公共治理體系，為都市圈居民，特別是跨城通勤的中青年人口，提供便捷高效的政策服務和生活保障。通過更為優質的城市服務和生活體驗來提升流動人口的居留意愿，以永葆深度老齡化階段的都市圈發展活力。
以北京都市圈為例，根據華夏幸福產業研究院基于聯通手機信令數據的測算，目前居住在環京燕郊、大廠、香河、固安、廣陽、永清、涿州等地，并在北京工作的極限通勤人員已超過36萬人。
圖3.北京都市圈極限通勤人群OD圖
資料來源：華夏幸福產業研究院，聯通智慧足跡
圖4.北京都市圈極限通勤人員職住熱力圖
資料來源：華夏幸福產業研究院，聯通智慧足跡
目前北京正有序推進與環京縣市的協同發展規劃，例如2018年出臺的《通州區與廊坊市北三縣地區整合規劃》。在此基礎上，各城市政府應進一步實現政策協同，在住房公積金跨城使用政策上，積極探索都市圈內各城市公積金購房提取資格互認和公積金貸款互認互貸，實現飽受極限通勤困擾的“漂一族”的安家夢。
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本書基于聯通手機信令數據，選取中國最具代表性的十大都市圈，通過分析居民日常通勤情況，試圖以人和交通的流動為觀察視角，來對比各都市圈極端通勤人群的分布和特征，進而勾勒城市的邊界和輪廓，探索城市的發展路徑。
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