京滬戶籍管理制度的調整，直接會影響到外地人口和戶籍人口的相對比重和利益關系，這兩座城市的不同地位，也決定了其戶籍改革選擇了不同的路徑
文/《財經》記者姚佳瑩編輯/朱弢
過去幾年中，各地均在放開落戶限制，北京和上海兩座超大城市似乎總是“旁觀者”。
3月2日，上海市發布的《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》提出，到2035年，5個新城各集聚100萬左右常住人口，基本建成長三角地區具有輻射帶動作用的綜合性節點城市。
同時，上海還提出，制定差異化的人口導入和人才引進政策，探索出臺與中心城區差異化的購房和租賃政策。
吸引人才，上海在新城上想辦法，而北京除了自2018年起，每年開放6000多名積分落戶名額外，似乎還是靜悄悄，基本以疏解非首都功能為基調。
京滬的戶籍政策調整為何步伐不大？這兩座城市的戶籍改革路徑選擇有何區別？
在“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要（下稱“綱要”）獲得審議通過的節點?！敦斀洝酚浾邔ＴL了對獨立經濟學家、中國城市和小城鎮改革發展中心原主任李鐵，圍繞北京和上海的戶籍改革進行探討。本文為戶籍制度改革系列訪談的第二篇。
京滬為什么落戶限制最嚴格
《財經》：在各大城市先后放開、降低落戶門檻的背景下，京滬為什么仍然實施最嚴格的落戶限制？
李鐵：主要的原因是，這兩個主城區達千萬人口的城市，一個是中國政治經濟和文化的中心，首都的地位決定著在這里進行任何涉及利益結構調整的改革，都要考慮到社會穩定。而上海是中國最大的經濟和金融中心，政治、經濟和社會的地位突出，上海的經濟發展輻射長三角地區，在全國以及世界的影響力不亞于北京作為首都的地位和作用。因此，上海在涉及到改革政策出臺，要保障兩個重要的前提，一是不能影響自己的經濟發展，二是不能造成不穩定因素，波及長三角和全國。
可以說，在中國的城市中，京滬兩市戶口含金量最高，從改革開放前直到現在都是如此。如果說全國有哪一個城市的戶口可以和北京置換，其實只有上海，這在很多落戶政策有所體現。例如父母已經退休，可以隨子女落戶。如果有兩個子女，一個在省會城市或者其他直轄市，一個在北京或上海，政策上是就低不就高，也就是說，父母的戶口只能隨遷到非京滬的城市。但如果兩個子女分別在京滬，則父母的落戶可以相對自由地選擇兩座城市中的任何一座。
《財經》：京滬的特殊地位具體到資源配置上有哪些體現？
李鐵：京滬的優質資源配置遠遠超出其他城市。例如京滬的教育醫療資源是全國最為集中和豐富的，以全國排名前50名的高中為例，北京就有26家，而上海有11家，三甲醫院和高校更是如此。京滬的文化資源配置和人才的集聚，更是任何其他城市無法比較的。加上分別舉辦過奧運會和世博會，基礎設施的建設和公共資源的投入水平，也是京滬獨特的優勢。
這種情況其實具有歷史延續性，在改革開放之前，各種資源無論是通過市場分配，還是行政分配，也都已經傾向集中于京滬。
《財經》：戶籍改革必然會引發利益調整，這是所有城市都需面對的問題。京滬的利益調整為什么會更難？
李鐵：相比其他城市，京滬人口基數要大得多，外來人口占比雖然不一定高于珠三角和長三角其他城市，但是絕對數量并不低——北京的外來常住人口有800萬人左右，上海則是900多萬人。盡管京滬都采取了嚴格的人口控制政策，且近兩年外來人口數量因為城市政策和疫情有所下降，但是從長期趨勢看，外來人口仍會持續增加。畢竟這里不僅有最優質的公共資源，更重要的是各種資源的集中配置和更多的就業機會，這種優勢是其他城市無法比擬的。
因此，一旦涉及戶籍管理制度的調整，直接會影響到外來人口和戶籍人口的絕對人口數量、相對的比例關系和利益關系，這都是兩地政府的顧慮所在。因此從北京的首都地位、上海的經濟中心地位，以及它們的影響力方面考量，對這兩座城市按照“個別超大城市”對待，在戶籍制度改革方面實行特殊處理，是基于國情的重要考慮。
《財經》：雖然如此，但平衡利益關系是繞不過去的問題，在實際中，如果處理這些利益關系？
李鐵：利益群體結構調整在全世界都是一個難題。舉個例子，北京的居民都知道，過去乘坐出租車非常難，經常遇到招手不停的現象，司機對于路途遠近十分挑剔。盡管管理部門花了很大力氣來治理，但效果有限?？墒蔷W約車出現以后，市場就自動地解決了這個問題。打車不用招手，直接在軟件上完成，十分方便。增加了這么多網約車，司機大部分并不是本地戶籍人口，在北京的網約車司機中，90%以上是外地人口。
但是按照有關規定，非戶籍人口辦不了網約車司機的合法證件。在管理上，如果沒有合法證件就要罰款。其實監管部門也了解，確實需要大量的外來人口滿足市民的出行需求。因此，在現實中就出現了十分模糊的狀況。沒有合法證件的網約車司機滿足了市場需求。但是在派車和管理上，沒有合法網約車證件的外地人，可能會偶爾遇到罰款，而擁有北京戶籍并有合法經營網約車證件的網約車司機能得到優先安排。
戶籍人口和外來人口的利益問題就是在類似所謂合法性和不合法性之間形成了模糊的邊界。但是在城市的管理上，還是以戶籍人口群體的利益優先。因為涉及的人口數量巨大，而且也關系到未來可能需要解決的各種社會福利的供給。在現有的情況下，維持既得利益群體的需求，在雙方都有合理收益增長的預期下，重點考慮的是避免引發社會矛盾。而超大城市的社會穩定系數，對于全國的影響應該是最大的，也是在政策上必須要考慮的問題。
京滬的戶改路徑為何不同？
《財經》：上海在控制人口的同時，也在吸引人才方面想出不少辦法。比如，此前出臺了名校應屆生落戶的政策，前不久還在5座新城規劃中提到，“探索出臺與中心城區差異化的購房和租賃政策”。相較而言，北京并沒有出臺類似的政策。京滬為何會有不同做法？
李鐵：上海在人口控制方面難度雖然不亞于北京，但是在具體政策細節上還是有所區別。
一是上海是經濟和金融中心，也是高科技發展中心，從經濟發展的角度需要更多考慮人才的引進，因為要解決經濟和技術創新涉及的人力資本問題，所以政策的寬容度要大一些。而北京是政治中心居首，還要承擔非首都功能疏解的任務。例如副中心和雄安新區的建設，都是要通過功能疏解把一部分人口向周邊轉移，并且寄希望于帶動京津冀發展。顯然，對于北京來說，雖然吸引人才的需求也很大，但前提是要服從于非首都功能疏解的總體要求。
上海新規劃的5座新城在人才、戶籍等方面，與主城區實現差別化管理。在我看來，這是上海根據嚴格控制主城區人口增長，更好地發揮周邊都市圈范圍內城市群建設機制，形成的一個新的發展思路。這樣既避免了主城區人口繼續過快增長，又通過建設新城吸引人才和要素，形成上海行政轄區都市圈內的發展潛力和增長點。
而對于北京，要從京津冀協調發展的總體思路來理解，則是要疏解非首都功能，控制主城區人口過快增長。還要考慮如何帶動河北經濟發展，畢竟長期以來京津冀發展差距過大。因此副中心建設是向天津以及河北廊坊擴展，帶動北京行政轄區周邊地區的經濟發展。而雄安新區則是立足于河北，通過各種優質資源的再配置，強化通過非首都功能的轉移，支持河北的經濟發展和城市建設。這顯然與上海的發展思路不同。
《財經》：從未來的發展思路和政策走向看，京滬不同的發展思路將分別解決哪些問題？
李鐵：到底是增量發展還是減量發展？這在中國的城市發展規模和路徑選擇上有過很多的爭論。但是按照上海未來的空間發展模式，主城區可以按照市場的方式實現減量，而新城則會得到增量發展。
我認為，上海的5個新城可能要解決以下幾個方面的問題。
一是工業化空間的再配置，如何吸引高端產業和創新產業在這些新城落戶。
二是如何降低發展成本，特別是降低房價。目前看，臨港的房價是主城區的約五分之一。對于大量的上海中低收入人口和外來人口，可以在這5個規劃新城解決就業問題的同時，以較低的價格購買住房。
三是在新城可以解決人才和大量外來人口的落戶問題，儲備上海未來發展的人力資本。
四是通過新城的發展，招商引資，吸引優質資源，解決上海稅收來源增長的問題。
五是通過新城的建設，就業成本和住房成本的減低，按照市場的方式疏解主城區人口。其實上海的路徑選擇是很好地利用了都市圈的概念。
北京面臨的制約因素很多，但是與上海的最大不同，是以往通過行政手段帶動市場要素的進入和集聚。也就是說，首都的地位、計劃式的資源分配方式，長期以來影響著各種行政資源和市場要素進入。為首都服務的言外之意，就是把各種優質資源集中在北京，導致北京市主城區的快速擴大。同時，各類人才出于優質資源的吸引而集中在北京。
未來，北京作為首都，制定政策的出發點不僅需要考慮行政轄區內的發展，但更為重要的是，站在全國的角度來看待北京各類資源的再分配：是繼續集中在它的行政轄區內，還是帶動周邊落后省份的發展，把以往通過行政手段過度集中的資源，以京津冀協調發展的空間格局回饋給周邊省份，形成區域發展的平衡。
顯然這是京滬在空間發展、資源分配格局以及人口政策調整中最大的區別。而無論是落戶政策還是人才引進政策，都是由京滬兩個個別超大城市在發展路徑和未來空間格局中，不同的政治經濟地位所決定的。
展望未來的改革，上海的步伐可能會快一些，而北京則會在雄安新區建設達到一定階段后，才能開始加速非首都功能疏解的推進。
