7月12日，國家發改委印發《“十四五”新型城鎮化實施方案》。其中，戶籍制度改革部分仍然延續了持續推進放開的改革方向。一個明顯變化是，《方案》首次提出，鼓勵取消積分落戶年度名額限制。
作為新型城鎮化的一個重要方面，戶籍制度改革一直與城鎮化進程緊密相關。通過改革，目前已有1.3億農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，成為“新市民”。接下來，“新市民”的數量還將持續擴大，如何實現他們的“市民化”是戶籍制度改革的重點，也直接關系到新型城鎮化的質量。
受訪專家表示，中央曾在2014年印發《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》，目前雖然沒有新一版“規劃”，但這份《實施方案》也為“十四五”乃至2035年的新型城鎮化明確了方向，伴隨戶籍制度穩步放開而帶來的勞動力自由流動，將為我國建設全國統一大市場、實現”共同富?！碧峁﹦趧恿χ?。
城區常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制
縱觀我國戶籍制度改革歷程，2014年《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》取消了農業戶口和非農業戶口，明確了“戶口+居住證”的人口管理方式，提出了不同規模城市差異化的落戶政策，同時提出積分落戶制度。這些思路延續至今，為我國戶籍制度不斷深化改革提供了框架。
在隨后的持續改革中，2019年成為關鍵年份，登記制度、積分政策、落戶限制等均在這一年有了明顯調整。時隔三年，此次《實施方案》在“深化戶籍制度改革”部分對上述內容再次加以明確或進行了微調。
首先，在登記制度方面，《方案》明確，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度。
這并非新變化，早在2019年初，公安部便提出將積極探索試行以經常居住地登記戶口制度。隨后，在2020年4月印發的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中首次明確了這一內容。
在此之前，我國的人口管理方式一直按照2014年印發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》執行，即“居民戶口+居住證”。一方面，取消農業戶口與非農業戶口的性質區分，統一登記為居民戶口；另一方面，建立居住證制度，符合條件的公民可以在戶口所在地以外的居住地申領居住證。
從改革進度來看，目前“居民戶口+居住證”的人口管理方式在一些城市仍在延續，以經常居住地登記戶口制度尚在試行階段。
不同規模城市的差異化落戶要求也與過去變化不大。具體看，城區常住人口300萬以下的城市，全面取消落戶限制；300萬到500萬的城市，全面放寬落戶條件；500萬以上的超大特大城市，完善落戶積分政策。
也就是說，全面取消落戶限制，目前仍然僅針對城區常住人口300萬以下的城市而言。
此前，我國首先取消了城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮的落戶限制，隨后在2019年進一步全面取消了100萬到300萬城市的落戶限制，可見改革持續穩步推進。
社保和居住年限要占積分落戶分數主體
《實施方案》中，500萬以上超大特大城市的積分落戶政策有一處明顯變化，除再次明確“精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例”外，還提出“鼓勵取消年度落戶名額限制”。
上海交通大學中國發展研究院執行院長陸銘告訴記者，積分落戶按照字面意思理解，是積分達到了就可以落戶，但目前我國多數地方實行的是“積分+配額”制，申請人需要積分排名在配額內才能落戶。如果取消名額限制，僅以積分作為標準，將明顯加快我國積分落戶的實施進度。
需要注意的是，目前該項政策僅為“鼓勵”，而非硬性規定。
中央民族大學民族學與社會學學院教授楊菊華認為，政策這樣安排主要是考慮到各地情況不同，不能簡單地一概而論。但《實施方案》中出現了這樣的表述，足以說明積分落戶政策又向前邁進了一步，是非常值得肯定的。
完善積分落戶政策的另外一點要求是，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例。
早在2019年，超大特大城市的積分落戶政策迎來自2014年提出以來的一次明顯調整，當時便提出，大幅增加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。
楊菊華告訴記者，各地對積分項目的設置有所不同，但構成基本都是“基礎指標+指標”，基礎指標一般包括年齡、教育背景、專業技術職稱和技能等級、社保年限等，指標通常指榮譽表彰、創新創業等。
《實施方案》要求確保社保繳納年限和居住年限的分數占主要比例，也就意味著教育背景、年齡等其他指標分數的比例會少一些，對大多數普通人來說更加友好。
我國城鎮化率接近65%
專家：接下來要讓“新市民”更加“市民化”
在實施上，《方案》強調，各城市因地制宜制定具體落戶辦法，促進在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。
目前，我國已有1.3億農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，到2021年末，全國常住人口城鎮化率達到64.72%、戶籍人口城鎮化率提高到46.7%。
楊菊華認為，目前我國的城鎮化率已經很高，國家城鎮化的發展已經進入到更加強調質量的階段。其中，農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務，也是提升城鎮化質量的關鍵。
從《實施方案》的內容來看，針對“新市民”，提出了提高素質、保障勞動權益以及隨遷子女的教育保障、提高社保參保覆蓋率等多項安排，都是在城鎮化的質量上下功夫。
“深化戶籍制度改革，它的影響并不僅僅在于戶籍制度本身?！睏罹杖A認為，戶籍制度的產生與當時的生產力和生產關系是相適應的，推動了當時的經濟社會發展。改革開放以來，我國不斷推進戶籍制度改革，以適應新的生產力和生產關系。
她表示，《實施方案》的內容是為“十四五”乃至2035年的新型城鎮化明確了方向，戶籍制度是國家新型城鎮化規劃非常重要的一個方面，當前的改革方向有助于推動“以人為本”新型城鎮化的發展，同時，勞動力的“松綁”和加快流動，也為建設全國統一大市場和實現“共同富?！碧峁┝藙趧恿Φ闹?。
新京報記者姜慧梓
編輯樊一婧校對李立軍
