作者｜賈擁民均衡研究所學術顧問
浙江大學跨學科中心特約研究員
來源|風聲OPINION
人力資源社會保障部于2022年2月9日發布、于3月18日起正式施行的《社會保險基金行政監督辦法》（下稱《辦法》），似乎沒有引起太多的關注；但是，它包含的一項規定，卻可能會給很多在大城市打拼、以“掛靠代繳”的途徑參加社保的靈活就業者帶來巨大的影響，令不少人憂心不已。
《辦法》第三十二條規定：用人單位、個人“以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取社會保險待遇的，按照《中華人民共和國社會保險法》第八十八條的規定處理”，也就是，“由社會保險行政部門責令退回騙取的社會保險金，處騙取金額二倍以上五倍以下的罰款”。
其中，與靈活就業者有切身關系的是該條第一款的規定：“通過虛構個人信息、勞動關系，使用偽造、變造或者盜用他人可用于證明身份的證件，提供虛假證明材料等手段虛構社會保險參保條件、違規補繳，騙取社會保險待遇的”。
當然，在法條層面上，早在該《辦法》頒布實施之前，代繳社保就已經被認定為違法行為了?！渡鐣ｋU法》規定，用人單位在繳納社會保險費用時，應當與職工存在事實上的勞動或人事關系。掛靠代繳一直不受法律保護。
但在現實中，這種做法確實相當普遍，而且一般民眾也大多認為這種做法即便不合法，一定程度上也是可以諒解的。只不過，人力資源社會保障部重新加以明確和重申，隨后多個省市也都開展了專項治理行動，從而再一次把這個問題推到了聚光燈下。
直接原因，在于這樣一個困境。一方面，在北京、上海等超大城市，非本地戶籍的個人，只能以職工的身份繳納社保。非本地戶籍、沒有職工身份的靈活就業者，必須回到戶籍所在地繳納社保；另一方面，在北上廣深等地，無論是落戶、購房、買車，還是子女教育，多以繳納社保為前提條件。對此，豐燁老師文章進行過非常細致的梳理：
落戶，在北京和上海，對應于學歷、職稱、就業狀況的不同情況，個人需要連續或累計繳納1～84個月的社保，才有資格落戶；而在廣州和深圳，則需要繳納1～48個月。
購房，北京、上海、廣州和深圳等地均規定，非本地戶籍人員必須連續繳納5年社保才可以購房。
買車，要想參加競拍或搖號，北京要求非京籍人員連續繳納5年社保，上海要求非滬籍人員需連續繳納3年社保，廣州要求非本地戶籍人員提供近3年在廣州繳納社保累計滿24個月的證明，深圳也要求連續繳納2年社保。
子女教育，北京要求非京籍父母提供1～6個月不等的連續繳納社保證明，方可為子女申請從幼兒園升入公立小學，上海要求非滬籍父母一方必須提供連續6個月繳納社保的證明，且中間不能有補繳記錄，廣州、深圳也要求非本地戶籍父母雙方或一方連續繳納社保滿1年。
因此很顯然，對于“代繳社?！毙袨?，不能簡單地一禁了之。
上海和北京
該如何解決靈活就業者的參保問題？
對于北京、上海等地外來靈活就業者面對的這種困境，一個顯而易見的解決思路是，打破戶籍和險種限制，為靈活就業人員提供適當的參保渠道。
也就是說，既然認定掛靠代繳社保不合法，那么就應該允許靈活就業者以個人身份參保。由于不需要向中介機構和被掛靠的企業支付費用，這樣做還可以降低靈活就業者參保時的經濟負擔。
事實上，除了上海和北京兩地之外，現在包括廣州和深圳這兩個一線大城市在內的全國各省市，都已經允許外來靈活就業者以個人身份在就業地參加社保了。2021年7月16日，人力資源社會保障部等八部門聯合發布《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》，要求各地“放開靈活就業人員在就業地參加基本養老、基本醫療保險的戶籍限制……組織未參加職工基本養老、職工基本醫療保險的靈活就業人員，按規定參加城鄉居民基本養老、城鄉居民基本醫療保險，做到應保盡保?！备魇∈幸捕及l布了允許和鼓勵靈活就業者以個人身份在就業地或居住地參加社保的政策。
這樣一來，也就從根本上消除了“違法代繳”的需求。
遺憾的是，北京和上海仍然沒有向非本地戶籍靈活就業開放參保渠道。除了配偶擁有上海戶籍的非本地戶籍人員可在上海進行靈活就業人員登記并繳納上海社保之外，在北京和上海兩地，非本地戶籍的靈活就業者仍然只能回到戶籍所在地繳納。從全國的趨勢來看，我們有理由相信，這兩個城市遲早也會順應時勢、允許靈活就業者個人在就業地或居住地繳納社保的。
當然也不能完全排除這樣一種可能性，假如北京、上海這兩個大城市，就是堅持不放開非本地戶籍靈活就業者的參保渠道，那外來靈活就業者又該怎么辦呢？
既然禁止“代繳社?！绷?，那么就應該為靈活就業者開放其他渠道，作為替代或過渡，以保障和擴大靈活就業者的選擇權。
第一個渠道是實現社?；ネ?。在北京、上海打拼的靈活就業者，可能有相當一部分已經在戶籍地參加了城鄉居民基本養老保險，或者甚至有可能在其他城市或地區參加了城鎮職工基本養老保險；對于這部分靈活就業者，不妨承認他們滿足了社保方面的條件。
第二個渠道是積分制，繳納社?？梢园茨晗瞢@得一定積分，但不應讓社保這個條件擁有“一票否決權”，可以加大居住積分的權重。不妨舉一個簡單的假想例子：假定總積分符合一定要求，就可以獲得購車資格，同時規定居住一年可獲得2個積分、繳納社保一年可獲得1個積分，只要總積分達到了要求，即便沒有社保積分也可以購車。在這樣的規定之下，既可以鼓勵人們參保，同時又不至于因為未參加社保而無法獲取應有的福利和利益。（之所以加大居住積分的權重，是因為以居住地登記戶口并參加社保，肯定是未來發展的方向。）
從根本上說，以是否繳納社保（以及繳納社保時限）為標準，對民眾設置他們獲得公共服務（包括落戶）、購買特定產品的資格條件，本身就是“工具理性”思路的體現，將公民的一種應得權利轉化成了控制和限制個體的工具，背離了人本身才是目的的基本原則，同時也與我國建立社保制度的初衷相違背，應該盡快取消。
解決“違法代繳”，并不能解決深層問題
“違法代繳”，只是大城市外來靈活就業者面臨的社保困境的一種表現。由于靈活就業者人群特有的一些特征，中國社會保障體系的不足在他們身上體現得最為集中、最為典型。
我國的社會保障體系，在面對城鎮化、老齡化、經濟增長常態化，特別是就業方式多樣化的挑戰時，暴露出了一些缺點，其中人們公認的至少有以下兩點（以養老保險為例，醫療保險類似可推）：
第一，社會保障各自為政。職工養老保險制度和居民養老保險制度相互割裂，不但兩種制度之間的轉移銜接不順暢，而且每一種制度都是由不同地區分別屬地管理。不同地區之間沒有打通，社會保障的統籌層次較低：職工養老保險基本實現了省級統籌，尚未著手推進全國統籌；居民養老保險才剛剛開始努力著手推進市級統籌。
第二，地區收支矛盾平衡壓力大。從“養老保險的撫養比”來看，廣東省大約為9：1，而黑龍江和吉林則僅大約為1.2：1，前者為9個人負擔1個退休職工，后者為1.2個人負擔1個退休職工，養老壓力天壤之別，后者甚至出現了養老基金赤字“穿底”風險。
社會保障體系宏觀層面上的這些不足之處，在微觀層面上則突出表現為：人們主動參保意愿不強，這在靈活就業者人群中尤其明顯。
靈活就業者當中，有許多人沒有參加社保，“漏?！?、“脫?！?、“斷?！爆F象大量存在，這些人在未來將無法得到養老保障，特別是現在的許多年輕人。
事實上，在上海、北京等地那些“違法代繳”的靈活就業者中，又有多少人是出于自己未來可以領取養老金的目的而這樣操作的呢？值得懷疑。也許，大多數“違法代繳”的靈活就業者，都只是為了達到特定的門檻條件吧。這些人，有相當大的概率會在以最低繳納標準、繳納滿足條件所必需的最小期數之后，就馬上“斷?！绷?。
更加重要的是，即便是允許靈活就業者在就業地繳納社保之后，當前社會保障制度的規定和靈活就業者的特點也決定了，這種情況可能不會有太大的改善。
從理論上說，在當前的社會保障制定下，我國居民只要自己愿意，就可以加入城鎮職工養老保險或城鄉居民養老保險。
城鎮職工養老保險采取的，是統賬結合制度?！敖y”的部分單位繳費，最高比例為工資的20%（現在逐漸降低到了16%或14%），“賬”的部分是個人繳費，比例為8%。之所以要設立個人賬戶，目的就是試圖調動個體繳費的積極性。但是，當前的個人賬戶遠遠不是個人財產，資金沒有積累，處于空賬運行的狀態，個人也沒有收益權，且資金不可轉移，因此并不是真正屬于個人所有。同時，統籌部分則完全與個人相脫節。
城鄉居民養老保險，采取了個人賬戶制。參保者的繳費以及政府為吸引繳費而支付的補貼，都進入到個人賬戶里。但是，這種個人賬戶仍然不是真正意義上的個人賬戶，因為參保者自己并不能控制賬戶，盡管可以查余額。
參保者交上去的錢，并不是“自己”的，這是導致個人參保積極性不高的關鍵原因。另外，企業參保積極性實際上也不高，因為社保壓力非常大。
在當前制度下，養老、醫療、失業和生育諸險種，再加上公積金，使得企業用工成本非常高——每發100元錢的工資，就要繳納40多元的社保費用。因此，企業不得不通過減少用工人數、壓低用工工資額等方法降低繳費水平；這又導致就業非正規化，使得靈活就業者人數大增。
因此，加強監管、加大對“違法代繳”的查處力度，只能治標，甚至可能會掩蓋一些更深層次的問題。
試點真正意義上的個人養老金
允許靈活就業者參加城鎮職工養老保險，無疑是一大進步；但如上所述，在這種制度下，如何提高個人參保的激勵是一個很大的挑戰，因為與有正式勞動關系的職工不同，無法強制靈活就業者繳費。
其實，有正式勞動關系的職工也不是個人主動、自愿繳納，而是強制性地由企業代繳的。如果不由企業代繳且有強制性，有多少職工愿意主動參保也很難估量。
從浙江、廣東、安徽等地出臺的政策來看，靈活就業者以個人身份參加城鎮職工養老保險，一般要繳納當地確定的繳費基數（比如說，月平均工資）的20%，其中12%直接進入統籌，8%進入個人賬戶。當前社會保障制度的設計決定了，無論是統籌部分，還是個人賬戶部分，都不是參保者的個人財產。因此，讓靈活就業者個人為了未來15年或更長時間之后的養老而主動、自愿參保，就會有很大的困難。
從行為經濟學的角度來說，這等于要求人們在如下兩個選項當中做出選擇：
一是當下此刻就會產生很確定的痛感的真金白銀的付出，
二是遙遠未來有可能得到的縹緲不定的養老金。
那么，一般人的選擇不言而喻，這里還沒有考慮到養老保險的接續、轉移、領取等方面存在的各種實際困難。
因此，問題的關鍵是真正賦予個人選擇權，即讓靈活就業者覺得參保確實是合算的。這樣一種有效的激勵機制的核心，是賦予個人對自己繳納的養老保險的財產權。
養老保險素來有“三大支柱”的說法，第一支柱由政府統籌支持（在我國對應的是城鄉居民養老保險和城鎮職工養老保險），第二支柱由企業和其他用人單位支持（在我國對應的是企業年金和職業年金）；第三支柱由個人自主管理，即個人養老金和其他商業養老金融業務。
中國現在也在試行個人養老金制度。2022年4月，國務院辦公廳印發了《關于推動個人養老金發展的意見》，清晰無誤地明確了個人養老金的私有財產性質，規定個人養老金“實行個人賬戶制度，繳費完全由參加者個人承擔，實行完全積累”，同時個人賬戶“封閉運行，權益歸參加者所有”，而且積累起來的錢只能供個人自己使用。
中國個人養老金制度最合適的試點對象，很可能就是未參保的外來靈活就業者，它可以有效地解決他們的投保激勵問題。
但遺憾的是，《關于推動個人養老金發展的意見》又規定，個人養老金制度的參加范圍，卻僅限于“在中國境內參加城鎮職工基本養老保險或者城鄉居民基本養老保險的勞動者”。個人認為，這個規定可能是不必要的。
為了進一步吸引靈活就業者參加社保，還可以像城鄉居民養老保險那樣，對靈活就業者的繳費給予一定的補貼（現金補貼和利息補貼）。例如，上海市城鄉居民養老保險的個人繳費標準有十個檔次，從最低的500元到最高的5300元，政府會給予一定的補貼一起存入個人賬戶——在1300元這一檔，政府的是補貼400元，因此進入個人賬戶的錢數為1700元。
當然，具體的制度設計，有很多復雜的細節問題，無法在此盡述。關鍵是明確，這是真正意義上的個人養老金賬戶，是參保者的個人私有財產，以此強化個人對養老的責任并提高個人參保積極性。
根據國家統計局的數據，我國目前的靈活就業人口大約為2億人，已經占到了我國總人口的七分之一、就業人口的四分之一。新冠疫情的爆發，進一步催化了靈活用工市場。根據艾瑞咨詢的保守估計，未來數年我國這個市場的復合增長率將會維持在25%左右。有專家甚至預測，未來15年，靈活就業者可能會占到我國就業群體人口的70%。
可見，解決好靈活就業者的社保問題，有著重要且深遠的意義。
